Проблемы формирования гарантийных фондов - февраль 2010 г.
Сплетухов Ю.А.
Одна из причин возникновения риска неисполнения страховщиком принятых на себя обязательств – неплатежеспособность страховщика в период действия договора страхования. На этот случай должен существовать механизм, позволяющий потребителям страховых услуг получить причитающиеся им средства. Важным его элементом могут быть гарантийные фонды для осуществления выплат клиентам неплатеже-способных организаций. Такие фонды получили широкое распространение, прежде всего, в банковской сфере в виде страхования банковских депозитов.
В нашей стране действует система осуществления компенсационных выплат выгодоприобретателям по договорам ОСАГО в случае невозможности осуществления страховщиком страховой выплаты вследствие применения к нему процедуры банкротства или отзыва у него лицензии.
Более широкое распространение у нас практики формирования гарантийных фондов в сфере страховой деятельности связано с необходимостью определить: а) виды страховой деятельности, для которых целесообразно создавать подобные фонды; б) организационно-правовую форму субъекта, выполняющего функции распорядителя средствами фонда; в) степень принуждения страховщиков к участию в данном фонде; г) порядок отбора страховых организаций для участия в фонде; д) порядок формирования средств фонда; е) перечень событий, при наступлении которых осуществляются выплаты из фонда; ж) порядок определения размеров выплат; з) целесообразность предоставления фонду дополнительных функций, связанных с оздоровлением и реструктуризацией неплатежеспособных страховщиков; и) источники гарантий на случай недостатка средств в фонде для осуществления компенсационных выплат.
Международный опыт свидетельствует о том, что гарантийные фонды создаются как для осуществления выплат по отдельным видам страхования, так и для защиты всех потребителей страховых услуг неплатежеспособного страховщика. В последнем случае, как правило, отдельные фонды служат для операций по страхованию жизни и операций по иным видам страхования. Наиболее часто гарантийные фонды создаются для осуществления выплат по операциям страхования гражданской ответственности автовладельцев, других видов обязательного страхования, а также страхования жизни.
В нашей стране можно выделить три группы страховщиков, осуществляющих операции по: 1) личному страхованию, кроме обязательного медицинского страхования; 2) любым видам страхования, кроме страхования жизни; 3) обязательному и добровольному медицинскому страхованию.
По нашему мнению, формирование гарантийных фондов для первой группы страховщиков наиболее актуально. Это объясняется: а) социальной значимостью многих из осуществляемых ими видов страхования; б) целесообразностью стимулирования развития данных видов страхования в связи с их высоким инвестиционным потенциалом и возможностями, которые предоставляет их широкое распространение, для снижения величины государственных социальных обязательств; в) долгосрочностью договоров страхования жизни и, как следствие, более высокими рисками для потребителей страховых услуг; г) наличием аналогичной системы страхования банковских вкладов, в связи с чем представляется целесообразным обеспечение равных условий для банковской и страховой систем в конкурентной борьбе за сбережения населения.
В то же время доводами против создания гарантийных фондов в данной сфере может быть невысокий уровень развития страхования жизни в стране, не сопоставимый с величиной частных банковских вкладов, и все еще сохраняющаяся, хотя и в значительно меньших масштабах, практика использования страхования жизни для минимизации налогов предприятий и организаций. В связи с этим встает вопрос: дожидаться ли, когда рынок страхования жизни станет полностью цивилизованным и достигнет определенного уровня развития, либо принимать меры, стимулирующие такое развитие? Учитывая, что рассматриваемая группа страховщиков осуществляет операции как по страхованию жизни, так и по иным видам личного страхования, важно также решить, следует ли создавать гарантийный фонд для всех этих операций или только для страхования жизни. Возможно и создание для операций по иным видам личного страхования отдельного компенсационного фонда. При любом из этих вариантов неминуемо возникает ряд проблем. Если создавать единый гарантийный фонд для всех страховых операций данных страховщиков, то что же делать с договорами личного страхования, заключаемыми страховыми компаниями, не осуществляющими страхование жизни: подключать ли их к данному фонду? создавать для них отдельный фонд? Или вообще не включать в систему гарантий? Если же создавать такой фонд только для операций страхования жизни, то следует иметь в виду, что нередко такие договоры предусматривают обязательства, относящиеся к страхованию от несчастных случаев и болезней (прежде всего, страховые выплаты за последствия утраты трудоспособности).
На наш взгляд, имеет смысл формировать гарантийный фонд для всех операций по страхованию жизни на условиях, что его гарантии будут распространяться и на ту часть обязательств по таким договорам, которые относятся к иным видам личного страхования. Среди операций, осуществляемых страховыми компаниями, не занимающимися страхованием жизни, наиболее значимыми, с точки зрения формирования гарантийных фондов, являются договоры обязательного и, так называемого, вмененного страхования. В основном это договоры страхования гражданской ответственности. Формирование гарантийных фондов для таких операций выглядит вполне логично. Ведь государство выдвигает требования об обязательном заключении договоров страхования гражданской ответственности с целью предоставления лицам, которым страхователи могут нанести вред своими действиями, гарантий возмещения такого вреда даже в тех случаях, когда причинившие вред возместить его не смогут. Однако возмещение может оказаться невозможным и из-за неплатежеспособности страховщиков.
Таким образом, при отсутствии гарантийных фондов сохраняются риски не возмещения причиненного по-терпевшим вреда. Как известно, сейчас компенсационные выплаты предусмотрены только по операциям ОСАГО, что вполне логично в связи с социальной значимостью и массовостью данного страхования. Однако представляется оправданным распространение этой практики и на другие договоры обязательного и вмененного страхования гражданской ответственности, в первую очередь связанные со случаями нанесения вреда гражданам.
Кроме названных, существуют также две группы обязательного личного страхования: (1) виды, включающие элементы социального страхования (обязательное медицинское страхование, обязательное государственное страхование жизни и здоровья лиц, находящихся на государственной службе), и (2) обязательное страхование пассажиров от несчастных случаев. Для них формирование гарантийных фондов вряд ли целесообразно: поскольку в первом случае более эффективны прямые гос.гарантии, во втором – значимость данного страхования невысока и было бы рационально его отменить. Формирование гарантийных фондов для договоров добровольного страхования, не относящихся к страхованию жизни, не представляется первоочередной задачей, хотя для целого ряда таких договоров (в первую очередь, предоставляющих страховую защиту гражданам), формирование фондов было бы вполне оправданным.
Для управления гарантийным фондом по операциям страхования жизни, учитывая важность и сложность такого страхования, по нашему мнению, целесообраз-но было бы учредить специальное государственное агентство по примеру организованного для страхова-ния банковских вкладов. Государственный статус та-кого агентства (может выражаться в наличии государ-ственного капитала и госгарантий, а также в управле-нии им со стороны государства) повысит значимость его гарантий и уровень доверия к ним потребителей страховых услуг, а в случае необходимости, позволит выполнять ему определенные регулирующие и над-зорные функции. Управление гарантийным фондом в сфере обязательного и вмененного страхования гра-жданской ответственности может осуществлять соот-ветствующее профессиональное объединение стра-ховщиков. Такое управление создано для операций ОСАГО. Однако возникает вопрос: следует ли созда-вать единый гарантийный фонд для всех видов стра-хования гражданской ответственности или их должно быть несколько? Трудность решения в том, что оба подхода имеют свои плюсы и минусы. Но при любом варианте важной задачей остается по-вышение авторитета соответствующего объединения и обеспечение безусловного выполнения страховщи-ками решений и указаний, принимаемых в рамках его полномочий. Кроме того, известны случаи, когда ком-пенсационные выплаты по ОСАГО не могли быть осуществлены из-за того, что неплатежеспособные страховщики не предоставляли необходимых доку-ментов о заключенных договорах. Очевидно, что от-ветственность владельцев и руководителей компаний за подобные действия следует повысить вплоть до уголовной, до введения запретов на профессию и на учреждение новых компаний. В то же время должна быть определена и ответственность лиц, управляю-щих гарантийными фондами, за несвоевременное осуществление выплат из них.
Формирование гарантийных фондов для остальных видов страховой деятельности должно осуществлять-ся соответствующими профессиональными организа-циями страховщиков по мере получения ими статуса саморегулируемых организаций. В первую очередь, такие фонды целесообразно создавать по видам страхования населения (например, страхованию от несчастных случаев и болезней, медицинскому стра-хованию, страхованию строений и квартир граждан). Участие страховщиков в гарантийном фонде может быть обязательным или добровольным. По нашему мнению, членство страховщиков в фондах, создавае-мых по страхованию жизни и обязательному страхо-ванию гражданской ответственности, должно быть обязательным. Эту норму следует зафиксировать в правовых документах как условие предоставления права осуществлять операции по этим видам страхо-вания. Решение об участии и последствиях неучастия в гарантийных фондах по иным видам страхования должны принимать объединения страховщиков.
Допуск страховых организаций для участия в гаран-тийных фондах может осуществляться либо просто при наличии лицензии на проведение определенного вида страхования, либо при соответствии страховщи-ка неким нормативам, что устанавливается путем проведения анализа его финансового состояния. Од-нако, обеспечивая большую финансовую стабиль-ность фонда путем исключения из числа его членов потенциально неплатежеспособных страховщиков, второй вариант все же более трудоемок и, самое главное, ставит под сомнение статус выдаваемых Страхнадзором лицензий. На наш взгляд, целесооб-разно принимать в члены фонда всех страховщиков, обладающих соответствующей лицензией, за исклю-чением тех, у кого имеется неснятая санкция надзор-ного органа.
Основным источником средств гарантийных фондов должны быть взносы участников. При этом базой для исчисления размеров таких взносов могут быть раз-меры страховой брутто-премии, нетто-премии, стра-ховых резервов. По нашему мнению, лучше всего со-ответствует этой задаче величина страховой премии как наиболее понятный, легко поддающийся контролю и находящийся в прямой связи с величиной обяза-тельств страховщиков показатель. В конечном итоге, другие возможные показатели в основном являются производными от величины брутто-премии.
Ставки взносов могут быть едиными для всех стра-ховщиков или дифференцироваться в зависимости от уровня их финансовой устойчивости. Второй подход более эффективен: он ограничивает переток средств от надежных страховых организаций к клиентам нена-дежных. Однако встает проблема выбора показателей финансовой устойчивости для дифференциации та-рифа и проверки достоверности отчетности.
В соответствии с законом об ОСАГО компенсацион-ные выплаты производятся в случае, если страховая выплата не может быть осуществлена вследствие применения к страховщику процедуры банкротства или отзыва у него лицензии. При этом остаются не-урегулированными вопросы о том, кто, в каком поряд-ке и в какие сроки устанавливает невозможность осу-ществления страховых выплат, каков может быть пе-риод задержки в выплате, чтобы констатировать не-возможность ее осуществления, и т.п. Поэтому пра-вильнее было бы установить основанием для осуще-ствления компенсационных выплат сам факт отзыва лицензии у страховой организации или применения к ней процедуры банкротства. В этом случае основания для возникновения у потребителей страховых услуг прав на выплату из гарантийного фонда становятся более понятными и однозначными, а сами выплаты могут производиться в более короткие сроки. Для реализации данного подхода необходимо внести оп-ределенные изменения в законодательство. Прежде всего, эти изменения должны касаться последствий отзыва лицензии – одним из них должна быть обязан-ность страховщика предоставить всю необходимую для осуществления компенсационных выплат доку-ментацию.
Осуществив же выплату, организация должна иметь право предъявить регрессные требова-ния к страховщику, а в случае применения к нему процедуры банкротства – права кредитора той же очереди, к которой было бы отнесено лицо, получив-шее компенсационную выплату. Проблема размера компенсационных выплат состоит, прежде всего, в том, чтобы выяснить, что должно быть компенсирова-но – неполученные страховые выплаты за последст-вия страховых случаев или также уплаченные страхо-вые взносы. Подход здесь, по нашему мнению, дол-жен различаться в зависимости от видов страхования.
Договоры страхования жизни являются долгосрочны-ми. При этом страховые взносы, как правило, уплачи-ваются равномерно в течение всего срока их действия или даже (реже) в начале данного периода. В свою очередь, страховые выплаты в основной их части производятся только в конце сроков действия догово-ров (при страховании на дожитие это определяется спецификой страхового случая, а при страховании на случай смерти – ростом ее вероятности с увеличени-ем возраста застрахованного лица). Это предопреде-ляет необходимость формирования в период дейст-вия договоров специальных (математических) страхо-вых резервов, которые представляют собой, по сути, накопления, принадлежащие страхователям, в виде отложенных страховых выплат. По нашему мнению, именно эти суммы и должны возмещаться из гаран-тийных фондов при условии, что в период действия соответствующего договора не произошел страховой случай (смерть застрахованного лица или дожитие его до указанного в договоре события или возраста). При этом датой прекращения договора страхования может быть дата или отзыва лицензии (возбуждения проце-дуры банкротства), или осуществления компенсаци-онной выплаты.
Следует обратить внимание также на то, что в соот-ветствии с условиями договора страхования жизни при их досрочном расторжении возврату страховате-лям подлежат выкупные суммы, величина которых в соответствии с законом «Об организации страхового дела в РФ» не должна превышать сформированного на день прекращения договора страхового резерва. Однако, как правило, рассчитываемые страховщиками размеры выкупных сумм оказываются заметно ниже размеров сформированного страхового резерва. По-этому, учитывая, что расторжение договоров в случае отзыва у страховщика лицензии или применения к нему процедуры банкротства происходит не по ини-циативе страхователя, возврату из гарантийного фон-да, на наш взгляд, должны подлежать именно суммы в размере сформированного страхового резерва.
Если же в период действия договора страхования жизни произойдет страховой случай, то размер ком-пенсации должен определяться исходя из суммы страховой выплаты за последствия данного события. При этом, если условия договора страхования преду-сматривают выплату периодической ренты, расчет выплачиваемой компенсации должен осуществляться путем капитализации суммы ренты за весь период, в течение которого она должна была выплачиваться. Наконец, если в договорах страхования жизни страхо-вой случай будет выражаться в утрате застрахован-ным лицом трудоспособности, то компенсационная выплата должна включать в себя как соответствую-щую страховую выплату за последствия данного страхового случая, так и сумму математического стра-хового резерва.
Осуществление компенсационных выплат по догово-рам, не относящимся к страхованию жизни, возможно только при наступлении страховых случаев в период действия договоров в пределах сумм страхового воз-мещения за их последствия. Понятно, что компенса-ция при этом будет неполной, ибо страхователям не будут возвращаться уплаченные ими страховые взно-сы за не истекший срок действия договоров после их прекращения в связи с несостоятельностью страхов-щика. Однако в то же время будут снижены издержки, связанные с осуществлением компенсационных вы-плат.
Введение ограничений размеров компенсационных выплат, снижая предоставляемые потребителям страховых услуг гарантии, одновременно позволяют уменьшить издержки по формированию фондов, а также решают проблему морального риска: когда по-требителю предоставляются гарантии полного воз-мещения его убытков, у него отсутствует стимул инте-ресоваться финансовой устойчивостью своего контр-агента – главным критерием становится цена и до-ходность предлагаемой услуги.
Это весьма наглядно проявилось в ситуации с ком-мерческими банками, когда после установления сто-процентной государственной гарантии по вкладам до 700 тыс. руб. появились предложения явно завышен-ных процентов. Поэтому необходимость определен-ных ограничений по компенсационным выплатам, на наш взгляд, очевидна. Однако их характер и размеры могут быть разными. В случае с обязательным стра-хованием проблема морального риска не стоит так остро. Во-первых, размеры страховых тарифов в ряде видов такого страхования (например, в ОСАГО) нахо-дятся под контролем государства, а потому здесь не может быть ценовой конкуренции между страховщи-ками. Во-вторых, выгодоприобретателями являются потерпевшие лица, а потому страхователь, если он не видит необходимости в получении страховой защиты для себя, в любом случае, независимо от размеров компенсационных выплат, будет стремиться миними-зировать свои затраты на страхование. Поэтому огра-ничения по выплатам в основном должны быть связа-ны с возможностями сформировать гарантийный фонд в размере, позволяющем обеспечить продекла-рированные выплаты, и могут состоять в установле-нии, в случае необходимости, верхнего предела раз-мера компенсационной выплаты для каждого выгодо-приобретателя. В договорах добровольного страхова-ния из-за большей выраженности проблемы мораль-ного риска подход, по нашему мнению, должен быть другим. Здесь, наряду с установлением верхней гра-ницы размеров компенсационных выплат, целесооб-разно ввести условия, согласно которым компенсации подлежит лишь определенная часть (например, 80F90%) причитающихся сумм (скажем, величины математического резерва по договору страхования жизни). Однако при страховании жизни введение тако-го порядка поставит страховщиков в неравные усло-вия с коммерческими банками в конкуренции за сбе-режения частных лиц из-за наличия гарантий по бан-ковским вкладам. Представляется, что данную про-блему надо решать комплексно – как для банков, так и для страховщиков.
Крайне важен вопрос о том, будет ли организация, осуществляющая компенсационные выплаты, высту-пать лишь передаточным механизмом, перечисляю-щим в установленных случаях средства потребителям страховых услуг, или в ее функции будет входить: контроль за платежеспособностью страховщиков; принятие мер по их финансовому оздоровлению, ре-структуризации; передача договоров неплатежеспо-собных страховщиков другим страховым организаци-ям и т.п. (Аналогичные проблемы пришлось решать несколько лет назад при создании Агентства по стра-хованию банковских вкладов.) Во многом это связано с разделением полномочий между органом страхового надзора и организацией, управляющей компенсаци-онными выплатами.
Для потребителей страховых ус-луг при несостоятельности страховщика в большинст-ве случаев предпочтительнее не расторжение дого-воров и получение компенсационных выплат или сумм в порядке удовлетворения требований кредиторов, а сохранение страховой защиты, даже если она будет предоставляться другой страховой организацией. Кроме того, такое решение проблемы зачастую может оказаться экономичнее для самого фонда, чем ком-пенсационные выплаты. А в случаях с обязательным страхованием проблема заключается еще и в том, что при ликвидации неплатежеспособного страховщика возникает разрыв в страховой защите по тем рискам, которые должны страховаться непрерывно (трудно ожидать, что все страхователи ликвидированного страховщика в кратчайшие сроки заключат новые до-говоры страхования с другой страховой компанией). Ясно, что целесообразно было бы предоставить орга-низациям, управляющим компенсационными выпла-тами, право (а в отдельных случаях и вменить в обя-занность) осуществлять меры по финансовому оздо-ровлению страховщиков и передаче портфелей их договоров другим компаниям. В то же время круг та-ких полномочий для каждого из гарантийных фондов может определяться его статусом, организационно-правовой формой и т.п.
Эффективность гарантий во многом зависит от фи-нансовой устойчивости самого гарантийного фонда, ибо всегда существует риск того, что в критической ситуации имеющихся в нем средств окажется недос-таточно для выполнения обязательств по компенса-ционным выплатам. Поэтому важно наличие дополни-тельных механизмов страхования на этот случай. Наиболее реальными из них являются предоставле-ние госгарантий и субсидиарная ответственность уча-стников фонда.
Так, при страховании частных банковских вкладов, государство взяло на себя обязательство в случае невозможности осуществления возмещения по вкла-дам выдавать бюджетные ссуды, что во многом и предопределило относительно спокойное поведение банковских вкладчиков во время экономического кри-зиса. Однако предоставление госгарантий приводит к дополнительным бюджетным обременениям, а потому таким методом следует пользоваться лишь в отдель-ных случаях.
Применительно к страхованию использование госга-рантий целесообразно в отношении компенсационных выплат по договорам страхования жизни. Механизм субсидиарной ответственности страховщиков по при-нятым обязательствам используется в стране при осуществлении ОСАГО. Однако пределы такой ответ-ственности страховщиков ограничены размерами сформированного ими резерва гарантий (2% от сум-мы страховых премий). Так что вполне реальна си-туация, при которой этих средств окажется недоста-точно для осуществления компенсационных выплат. Поэтому целесообразным представляется расшире-ние пределов субсидиарной ответственности страхо-вых организаций по случаям несостоятельности чле-нов объединений.
Размеры отчислений страховщиков в гарантийные фонды не должны быть обременительными для них и находиться, на наш взгляд, в пределах 1-3% от суммы полученных взносов по соответствующему страхованию. При таком подходе, например, размер ежегодных отчислений в фонд по страхованию жизни составил бы несколько сотен миллионов рублей, что позволило бы осуществить выплаты клиентам одной крупной или нескольких средних страховых компаний. В то же время в течение нескольких лет такой фонд сможет аккумулировать средства, достаточные для возмещения значительно более крупных убытков.
Финансы №2, 2010 г., c.46-50
Обзор страхового рынка 2010 г.
